Охранная деятельность является специфичной, но в то же время востребованной и динамично развивающейся сферой услуг.
В советское время охранными функциями занимались только государственные структуры. Переход в рыночные условия хозяйствования, изменение форм собственности обусловили необходимость создания института частной охраны. В настоящее время в частном охранном бизнесе работает около 800 тыс. человек, главным образом лица мужского пола.
Частные охранные предприятия (ЧОП) – это организации мелкого и среднего бизнеса, их общее количество в стране свыше 20 тыс. В этих структурах имеется около 300 тыс. ед. различного вида оружия.
В современных условиях частный охранный бизнес – это внушительная сила, и его деятельность должна тщательно регламентироваться законодательством и подзаконными нормативными актами.
В декабре 2008г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев подписал Федеральный закон №272-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности».
За годы существования частных охранных структур, мы все привыкли к аббревиатуре «ЧОП», она стала привычной и понятной. С точки зрения Гражданского кодекса РФ, более правильно говорить не о предприятии, а об организации. В этой связи привычное словосочетание «ЧОП» будет заменено выражением «частная охранная организация» (ЧОО).
Изменения, которые внесены в закон, направлены на то, чтобы ЧОО как предприятия малого и среднего бизнеса поставить в чёткое правовое поле функционирования. Они имеют оружие, выполняют специфичные функции по досмотру, проверке документов, сопровождению грузов и т.д. Это те позиции, которые затрагивают интересы широкого круга физических и юридических лиц, следовательно, любая «дыра» в законе даёт возможность для решения вопроса по своему усмотрению. Поэтому новый закон имеет много направлений приложения усилий – это защита работников ЧОП, структур, которых они охраняют, и населения. Многие позиции регламентируют систему взаимоотношений ЧОО с органами внутренних дел, которые осуществляют контроль за их деятельностью.
Изменения в законодательстве вступят в силу поэтапно – небольшая часть в текущем и основная часть в следующем году.
Работники ЧОО в ходе практической деятельности выполняют ряд функций по обеспечению пожарной безопасности на охраняемых объектах. Практика показывает, что на многих объектах пожарная сигнализация, системы управления эвакуацией при пожаре и т.д. выведены в места с постоянным (круглосуточным) пребыванием персонала. Это, как правило, пост охраны, где дежурит работник ЧОО. В случае срабатывания систем работники охраны должны определённым образом среагировать и принять меры.
По требованию хозяйствующей структуры работники ЧОО выполняют другие мероприятия по обеспечению пожарной безопасности, например, не разрешают въезд на территорию нефтебазы автомобилей, не имеющих искрогасителя, контролируют отключение электрооборудования (освещения) в складах и других помещениях.
Позиция о том, как надо реагировать охраннику на срабатывание систем пожарной или охранно-пожарной сигнализации, должна быть решена не в законодательстве, а в документах, изданных на подзаконном уровне. К сожалению, таковых нет, и это затрудняет деятельность охранных структур.
Например, как должен поступить дежурный охранник при срабатывании датчика пожарной сигнализации: позвонить сразу в пожарную охрану или проверить сначала помещение, где сработал датчик.
Может ли дежурный охранник после срабатывания пожарной сигнализации подниматься, к примеру, на 12-й этаж, где сработал пожарный датчик, в лифте или должен идти пешком.
Инспектора Госпожнадзора МЧС России однозначно и чётко на эти вопросы не отвечают. Каждый высказывает своё мнение, но при этом никто из них не может сослаться на конкретный норматив. Они также «всячески» уходят от подписания (согласования) инструкции или иного локального нормативного акта, в котором прописываются действия дежурного охранника при срабатывании датчика пожарной сигнализации, и рекомендуют рещать этот вопрос с организацией, которая обслуживает систему пожарной сигнализации, и администрацией объекта.
В ряде случаев должностные лица Госпожнадзора настоятельно рекомендуют выводить сигнал о срабатывании пожарной сигнализации в пожарную часть МЧС России. Однако и здесь не всё так просто. Во-первых, это дополнительная оплата. Во-вторых, при заключении договора о выводе сигнала о срабатывании пожарной сигнализации в пожарную охрану неясностей меньше не становится. Договор заключается не пожарным подразделением МЧС России, а с промежуточной коммерческой структурой. Как следствие, у администрации объекта возникает длинная цепочка расходов при одновременном мизере ответственности коммерческих структур за несвоевременное обнаружение пожара и реагирование на него.
Из практики видно, что даже при выводе сигнала о срабатывании пожарной сигнализации в пожарную охрану пожарные подразделения при получении сигнала не выезжают, а по телефону требуют у дежурного охранника проверить помещение, в котором сработал датчик пожарной сигнализации.
Хотелось бы обратить внимание на ситуацию с пожарными извещателями ручного действия, на которых написано «Разбей стекло и нажми кнопку». Они в обилии имеются на многих объектах, в том числе школах и других объектах с массовым пребыванием людей. Часто с таких систем поступают ложные сигналы вследствие баловства детей и подростков.
Многие специализированные организации, занимающиеся обслуживанием систем пожарной сигнализации с ручными датчиками, признаются, что они их отключают или шунтируют, ибо постоянно реагировать на ложный сигнал не представляется возможным. В результате они существуют для видимости.
Взяв курс на повсеместное внедрение систем пожарной сигнализации, нужно добиваться её эффективного использования, а для этого необходима чёткая нормативная база, в том числе на местном (объектовом) уровне. В этом должны принимать самое активное и непосредственное участие должностные лица Госпожнадзора, их участие должно носить не только контрольные, но и консультационные функции. Они как специалисты должны помочь руководителю объекта и охранной структуре в выработке оптимального алгоритма действий на всех этапах эксплуатации систем пожарной сигнализации в особенности, при получении сообщения о срабатывании пожарного датчика. С этой целью они должны принимать участие и подписывать локальный нормативный акт, который устанавливает процедуру действий охранника при срабатывании пожарной сигнализации на каждом конкретном объекте.
В сегодняшних условиях нельзя осуществлять политику двойных стандартов: с одной стороны, повсеместно обязывать внедрять системы пожарной сигнализации, а с другой закрывать глаза на то, как она эксплуатируется и каков конечный результат от её использования.
Если вспомнить советские времена, то на многих объектах существовала пожарно-сторожевая охрана (ПСО).
Это позволяло её работникам совмещать функции и делать охранные услуги менее затратными. И сегодня в отдельных случаях по настоянию хозяйствующего органа ЧОП выполняет совмещенные охранно-пожарные функции, но таких случае, надо признать, объективно мало.
В законе РФ от 11 марта 1992г. №2487-1 О частной детективной и охранной деятельности в РФ отсутствует какое-либо упоминание о возможности выполнения ЧОО функций, связанных с обеспечением пожарной безопасности.
На мой взгляд, это обусловлено следующими причинами. Когда в 90-е гг. происходило зарождение частного охранного бизнеса, то он имел узко охранную направленность. Это нашло отражение в законе. Сейчас ситуация изменилась, многие ЧОО, идя навстречу пожеланиями хозяйствующих структур, берут на себя какую-то часть пожарных функций. При подготовке изменений в упомянутый закон мы хотели четко регламентировать эту позицию, в том числе представить работникам ЧОО отдельные функции контроля за обеспечением на охраняемом объектё требований пожарной безопасности, но получили возражения со стороны Правительства РФ.
Во многих случаях инициатива приходит не сверху, а снизу. Так, например, приказом МВД России от 8 апреля 2008г. №330 (зарегистрирован в Минюсте 6 мая 2008г. № 11635) утверждены типовые требования к оформлению и структуре программ обучения частных детективов и частных охранников, перечень тем и основных вопросов, подлежащих изучению. В программах, введённых указанным приказом МВД России, предусмотрено обучение охранников мерам пожарной безопасности. Это первый шаг к тому, что работники ЧОО более предметно знали соответственно, применяли в практической деятельности свои познания по обеспечению противопожарной защиты.
Следует подчеркнуть и другой важный момент. Федеральный закон О пожарной безопасности от 21 декабря 1994г. № 69-69 ФЗ ввёл институт частной пожарной охраны. При этом условия функционирования таких структур в отличие от ЧОП, на законодательном уровне по многим вопросам не определены. Это также является сдерживающим фактором для совмещения охранных и пожарных функций в рамках одной структуры.
Хотелось бы затронуть ещё один наболевший вопрос, касающийся необходимости дополнительного обучения охранников мерам пожарной безопасности в соответствии с требованиями МЧС России.
Этот федеральный орган исполнительный власти 12 декабря 2007г. издал приказ №645 Об утверждении норм пожарной безопасности Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций (зарегистрирован в Минюсте РФ 21 января 2008г. №10938). Указанный документ предусмотрел необходимость обучения различных категорий работников, в том числе охранников, мерам пожарной безопасности. Такое обучение должно проводиться на платной основе в учебных заведениях пожарно-технического профиля, структурах МЧС России или в организациях, имеющих лицензию на деятельность по тушению пожаров.
Для того чтобы стать частным охранником, гражданин должен пройти специальное обучение и получить лицензию. В этой связи МВД России, реализуя требования ст.15 ФЗ РФ О частной детективной и охранной деятельности в РФ, подготовило и 8 апреля 2008г. издало приказ №330 Об утверждении типовых требований к оформлению и структуре программ и обучения частных детективов и охранников, перечня тем и основных вопросов, подлежащих изучению. Учебная программа по подготовке частных детективов и частных охранников предусматривает необходимость изучения целого ряда вопросов.
В итоге получилось, что два федеральных органа исполнительной власти продублировали требования о необходимости обучения охранников мерам пожарной безопасности на платной основе. На мой взгляд, в обучении охранников мерам пожарной безопасности просматривается ведомственный интерес МЧС России, который не регламентирован на уровне законодательства. В п.39 упомянутых норм пожарной безопасности (НПБ) предусмотрено, что работники, осуществляющие круглосуточную охрану организации, обучаются мерам пожарной безопасности по программе пожарнотехнического минимума. Получается, что если охранник не осуществляет круглосуточную охрану объекта, а дежурит на объекте 8 или 12ч., то ему можно не проходить обучение мерам пожарной безопасности. Это абсолютно не логично.
Полагаю, что должностные лица МЧС осознают нелогичность предъявленного ими требования и внесут коррективы в свой нормативный акт, тем более, что помимо охранников ЧОО охрану объектов осуществляют сотрудники и работники вневедомственной охраны, работники ведомственной охраны, имеющейся во многих федеральных структурах, определённая категория работников предприятия (дежурные, вахтеры, смотрители, сторожа, администраторы и т.д.)
По ведомственной, частной и вневедомственной охране имеется соответствующая законодательная и нормативная база. Большинство вопросов их повседневной деятельности отрегулировано, и на практике не возникает особых проблем. Гораздо сложнее обстоит ситуация со сторожами, различными дежурными, которые по сути, являются теми же охранниками. Для ясности обратимся к конкретному примеру.
31 января 2009г. в доме престарелых Теплое гнездо, расположенном в пос. Подъельск Корткеросского района Республики Коми, произошёл пожар, при котором погибло 23 человека. Обстоятельства данного пожара были предметом рассмотрения на специальном заседании у президента Российской Федерации Д.А. Медведева.
Охрану данного объекта осуществлял сторож, который сумел эвакуировать только трёх постояльцев дома престарелых.
В настоящее время на законодательном уровне не определён правовой статус сторожей, смотрителей, вахтеров, дежурных, контролёров, администраторов и других должностных лиц, выполняющих на объекте охранные функции.
Сегодня в условиях рыночных отношений каждый собственник вправе сам для себя выбирать вид охраны и её количество. Там, где собственник владеет достаточным количеством средств, охранная структура укомплектована персоналом, который имеет надлежащий правовой статус, экипировку, внешний вид и т.д.
Существенно хуже обстоят дела в структурах, испытывающих дефицит средств, или там, где собственник в силу различных причин не желает иметь присутствие на его объекте посторонних лиц в виде частной, ведомственной или вневедомственной охраны.
Приведённый пример по Республике Коми является в определённой степени показателем. Получается так, что социально значимые объекты (дома престарелых, психбольницы, школы-интернаты, общежития и т.д.) отданы под охрану лицам, которые по возрасту, уровню подготовки и физическому состоянию не могут обеспечить качественную охрану объектов.
В определении правового статуса сторожей, вахтёров, дежурных и т.д. имеется много проблем юридического, организационного и экономического характера. Для того чтобы кардинально изменить ситуацию, государство должно показать пример. Социально значимые объекты, а это, в первую очередь, подведомственные Министерству образования и науки РФ, Минздравсоцразвития РФ и т.д., должны охраняться надлежащим образом. Региональные и муниципальные органы власти, которые обеспечивают их финансирование, не должны быть в этом вопросе сторонними наблюдателями.
Надо признать, что постепенно идёт вытеснение сторожей, вахтёров и т.д. с рынка охранных услуг, однако процесс этот длительный и во многом зависит от состояния экономики. Сегодня в условиях кризиса нет возможности запретить использование этой категории работников, оказывающих охранные услуги для собственных нужд. Другое дело, что работники на этих должностях должны иметь надлежащий уровень заработной платы, а это позволит решить многие из имеющихся в настоящее время проблем.
Выше мы затрагивали вопрос обучения охранников. Они в настоящее время должны дважды обучаться требованиям пожарной безопасности. В то же время необходимость обучения сторожей, смотрителей, вахтёров, дежурных, контролёров, администраторов и других должностных лиц, выполняющих на объекте охранные функции, не регламентирована.
В текущем году приказом Минздравсоцразвития РФ установлены квалификационные требования к частным охранникам, которые существенно выше, чем требования к сторожу. Это даёт возможность поднять уровень оплаты этой категории работников и надлежащим образом спрашивать за качество выполнения работы. Этим и объясняется тот факт, что руководители ЧОО более взыскательно относятся к нормативному регулированию их деятельности, в том числе и по вопросам обеспечения противопожарной защиты.
Говоря о деятельности частных охранных структур, хотелось остановиться и на вопросе допуска должностных лиц различных органов государственного надзора и контроля, в том числе Государственного пожарного надзора, на объект, охраняемый работниками ЧОО.
Сегодня на федеральном уровне насчитывается около 30 органов государственного контроля, более 30 федеральных органов исполнительной власти имеют те или иные полномочия по осуществлению мер государственного контроля. Также есть контролирующие органы в каждом субъекте Российской Федерации.
Принимая обилие имеющихся в стране органов государственного контроля (надзора), работники ЧОО часто попадают в затруднительное положение и не могут четко определить, кого можно пускать на объект, при наличии служебного удостоверения, а кого – нельзя. Это в полной мере относится и к работникам пожарной охраны, которые имеют разный правовой статус и полномочия.
В настоящее время в развитие изменений, которые внесены в закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», МВД России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти готовит более20 подзаконных актов, которые должны урегулировать различные позиции, в том числе связанные с организацией пропускного режима должностных лиц органов государственного надзора. Это даёт основание надеяться, что вопрос допуска должностных лиц Госпожнадзора и других работников пожарной охраны на объекты охраняемые ЧОО будет четко урегулирован.
В завершении хотелось бы отметить, что в охранном бизнесе, в особенности в связи с кризисом, возрастают требования к работникам ЧОО. Большинство из них добросовестно и чётко выполняют свои обязанности по охране объектов от различных инцидентов, в том числе и от пожаров.
Задача состоит в том, чтобы усилиями различных федеральных органов исполнительной власти с активным привлечением охранного сообщества и бизнеса, который пользуется его услугами, создать чёткую и понятную всем законодательную нормативную базу по защите объектов от различных посягательств и пожаров. В этом, как показывает практика, есть острая необходимость.
Источник: Журнал Пожарная Автоматика 2010, Г.В.Гудков, заместитель председателя Комитета по безопасности Государственной Думы РФ.
